Jagoš Raičević: Projekat Jadar - kontrola regulatornog procesa i troškovi zaštite životne sredine

PROJEKAT JADAR: KONTROLA REGULATORNOG PROCESA I TROŠKOVI ZAŠTITE ŽIVOTNE SREDINE

JAGOŠ RAIČEVIĆ

S a ž e t a k

U Srbiji ne postoji nezavisna regulatorna agencija za zaštitu životne sredine. Njenu ulogu obavlja Ministarstvo zaštite životne sredine (MZŽS) koje nije nezavisno, čime je narušen prvi i osnovni princip regulatornog rada. Odluke MZŽS se već godinama baziraju na radu hibridnih „stručnih“ komisija nejasnog pravnog statusa koje – naročito u slučaju projekta Jadar, nemaju kapaciteta za ocenjivanje ključnih dokumenata. Odluke tih komisija ne ocenjuju relevantne institucije – već narod, preko neregulisanih javnih rasprava, sa mnogobrojnim zloupotrebama, među kojima je najbitnija ta da su javne rasprave predviđene za razmatranje predloga zakona - a ne za ocenu tehničkih izveštaja. Konkretno - Rio Tinto angažuje državne institucije za izradu studija i analiza potrebnih za izdavanje licenci koje predaje MZŽS na usvajanje – a onda ministar odabira komisiju čiju stručnu osnovu čini mala grupa spoljnih članova (po ugovoru o delu). Zatim se odluke komisije šalju na „demokratske“ javne rasprave koje, to je sasvim jasno, ne mogu zameniti referentne institucije države Srbije.

Na kraju - projekat Jadar može biti objektivno sagledan i ocenjen jedino ukoliko Vlada Srbije raspiše (međunarodni) tender za projekat sa ciljem da oceni studije koje Rio Tinto podnosi Vladi Srbije radi dobijanja dozvole za projekat Jadar.

Ključne reči: Zaštita životne sredine, Ministarstvo za zaštitu životne sredine, Rio Tinto, javne rasprave.

Skraćenice: MZŽS – Ministarstvo zaštite životne sredine, ZŽS – Zaštita životne sredine, ŽS – životna sredina.

1. UVOD

Iako se (tehnička) pitanja vezana za projekat Jadar firme Rio Tinto tiču pre svega prirodnih nauka, odgovori na njih dolaze uglavnom preko političkih saopštenja naše političke elite, čime je ovaj projekat na čudan način postao mešovito političko-stručno pitanje. Na primedbe koje se na projekat Jadar šalju resornim ministarstvima, odgovara Rio Tinto, što stvara gorak utisak o postojanju korupcije i sukoba interesa. Utisak je da je pravna država na teškom ispitu pojačava i činjenica da se po pitanjima zaštite životne sredine umesto resornog MZŽS, oglašava Ministarstvo energetike, koje u slučaju projekta Jadar deluje kao porparol firme Rio Tinto.

Ovaj rad se primarno bavi uočenim manjkavostima u radu MZŽS u procesu izdavanja dozvola. Autor je koristio svoja iskustva u višegodišnjem radu na kontoli kvaliteta u donošenju odluka i sprečavanju radioloških i nuklearnih zagađenja životne sredine stečena u Institutu u Vinči, i Institutu za nuklearna istraživanja u Karlsruheu, Nemačka i Međunarodnoj Agenciji za Atomsku Energiju u Beču, Austrija.

2. REGULATORNI PROCES U ZAŠTITI ŽIVOTNE SREDINE (ZŽS)

Kod nas postoji izuzetno malo informacija koje se tiču vođenja regulatornog procesa, a u oblasti ZŽS one u stvari i ne postoje. Stoga je ovaj rad posvećen pružanju osnovnih informacija o tome šta je to regulatorni proces, koje su njegove osnovne premise i uslovi za neometano sprovođenje u oblasti ZŽS. Na žalost, on kao takav nije definisan Zakonom u oblasti ZŽS, iako se celokupni proces izdavanja dozvola zapravo svodi na njega. Regulatorni proces je do detalja definisan mnogobrojnim međunarodnim standardima, sa velikim brojem pratećih dokumenata kojima se obezbeđuje transparentnost postupka i sprečavanje sukoba interesa. Uslov za normalno odvijanje regulatornog procesa je postojanje nezavisnog regulatornog tela i funkcionisanje pravne države. Moguće je da se u nepostojanju bar jednog od ta dva (ili možda oba) uslova krije i razlog zbog čega se kod nas regulatorni proces ne pominje u oblasti ZŽS.

Generalno se može reći da je regulatorni proces jedan uređen niz postupaka koji ima za cilj izdavanje dozvole, odnosno licence za rad. U zaštiti životne sredine (ZŽS), cilj regulatornog procesa je da osigura takav rad postrojenja (ili izvođenje određene aktivnosti), koji neće prouzrokovati štetne uticaje na zdravlje ljudi i životnu sredinu, kako sada, tako i u budućnosti – tj. periodu za koji se traži dozvola. Taj proces vodi i kontroliše regulator od koga pravni subjekti (operatori) traže dozvole za obavljanje aktivnosti za koje je taj regulator nadležan.

U Srbiji postoji više regulatornih agencija, ali na žalost, ne postoji nezavisna agencija koja bi imala ulogu regulatora nadležnog za pitanja zagađenja ŽS. Ulogu „nezavisne“ regulatorne agencije, kao neka vrsta „vršioca dužnosti“ (VD regulatora), kod nas ima resorno ministarstvo tj. MZŽS.

Za onoga ko traži dozvolu - cilj je dobijanje licence; za onoga ko izdaje tu dozvolu, cilj je zadovoljenje svih relevantnih uslova neophodnih za njeno dobijanje. Jednom kada je dozvola izdata, sva odgovornost za rad postrojenja je u rukama operatora, tj. onoga ko njime rukovodi. Ali, izdavanje dozvole za rad postrojenju koje ne ispunjava uslove, predstavlja krivično delo, i stavlja se na teret onome ko je izdao dozvolu - dakle regulatoru. Ovo će kasnije biti važno kada bude bilo reči o projektu Jadar i Rio Tintu.

Na prvi pogled izgleda jednostavno, ali sve postaje manje jasno kada se pročitaju naši zakoni ([1], [2], [3], [4], [5]) koji se tiču ZŽS. U galimatijasu raznih dokumenata za koje je odgovorno više ministarstava (Životne sredine, Građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture i Rudarstva i energetike) teško je prepoznati politiku ZŽS koju sprovodi Vlada Srbije, gde joj je mesto među ostalim javnim politikama i na kojim je principima zasnovana. Postoji prava šuma dokumenata koja se ili ne poštuju, ili su sumnjivog kvaliteta a tiču se ZŽS: izveštaj o bezbednosti, procena uticaja na ŽS, strateška procena uticaja na ŽS, integrisane i druge dozvole u ZŽS, planovi i programi ZŽS, strategije ZŽS, Prostorni planovi posebne namene itd.

Učesnici regulatornog procesa se mogu grupisati na nekoliko načina; danas je opšte prihvaćena sledeća podela:

1.Operator – pravno lice koje upravlja postrojenjem koje može uticati na zdravlje ljudi i životnu sredinu. Dozvolu za rad dobija na osnovu više uzajamno povezanih dokumenata; za nas je ovde važan onaj koji odobrava Ministarstvo zaštite životne sredine: „Procena uticaja na ŽS“.

U posmatranom slučaju operator je firma Rio Tinto (tj. njena ćerka firma Rio Sava Eksploration).

2. Regulator – pravno lice koje je nezavisno u svom donošenju odluka i koje je funkcionalno odvojeno od subjekata bi mogli neprimereno uticati na njegovo donošenje odluka. Regulator postavlja uslove, sa ciljem da rad postrojenja bude u skladu sa zakonom o zaštiti ŽS.

U Srbiji ne postoji nezavisno regulatorno telo. Njegovu uloguje obavlja Vlada Sebije preko resornog Ministarstva zaštite životne sredine (MZŽS) što znači da je regulator u sukobu interesa jer nije funkcionalno odvojeno od Vlade Srbije.

3. Vlada – Vlada (Srbije) je donosilac odluka, na osnovu izveštaja regulatora uspešnom okončanju regulatornog procesa.

Pošto je regulator deo Vlade, ceo regulatorni proces je de facto kompromitovan.

4. Javnost – stručna javnost, eko-udruženja, fizička ili pravna lica, itd.

Primer je dvodnevni skup u SANU, kome je posvećen ovaj rad. Mišljenja i stavovi registrovanih eko-udruženja, grupa građana itd. predstavljaju javnost u širem smislu. U Srbiji javnost učestvuje u regulatornom procesu preko javnih rasprava.

5. Zainteresovana javnost - građani koji mogu biti neposredno ugroženi puštanjem u rad novog zagađivača.

Obzirom na obim i vrste zagađenja koji se očekuju, može se reći da u ovom slučaju zainteresovanu, tj. neposredno ugroženu javnost čine svi građani Srbije.

Regulatorni proces mora biti vođen na transparentan i unapred definisan način. Transparentnost procesa obezbeđuje uslove za osiguranje kvaliteta u donošenju odluka, tako što se uz kontrolnu ulogu javnosti sprečava svaki potencijalni sukob interesa.

Regulatorni proces se odvija fazno. Na početku se organizuju sastanci regulatora i budućeg operatora u cilju razumevanja obima potrebnih informacija koje zahteva projekat koji se predlaže. Zatim regulator vrši preliminarnu analizu onih pitanja koja su ključna za sigurnost rada, sa posebnim akcentom na mesta koja se tiču mogućih štetnih efekata, kako po zaposlene tako i stanovništvo i okolnu životnu sredinu.

Nakon toga sledi detaljna tehnička ekspertiza. To je glavna faza procesa, i može trajati i više meseci, jer se često radi o interaktivnom procesu². Iza toga sledi završna faza, u kojoj se izvode glavni zaključci i preporuke. U toku celog procesa stalno se vrši optimizacija procesa i kontrola kvaliteta donetih odluka.

3. UČEŠĆE JAVNOSTI

Za svaki regulatorni proces najvažnije je da bude transparentan, što se obezbeđuje učešćem javnosti, koja time postaje najvažniji učesnik svakog regulatornog procesa. Naravno, javnost nije homogena, već se obično sastoji od više interesnih grupa koje različito reaguju i sagledavaju jedan isti problem. Tzv. stručnu javnost mogu da čine pravna ili fizička lica, zainteresovani eksperti raznih profila, eko-udruženja, grupe građana itd. Posebno je važna tzv. zainteresovana javnost – tj. onaj deo populacije koji može biti direktno izložen štetnim uticajima uvođenja neke nove prakse ili izgradnje nekog novog postrojenja. Stav tog dela javnosti se mora poštovati, jer se dobrobit cele zajednice ne može graditi na štetu jednog njenog dela.

U vreme interneta i postojanja profesionalnih agencija koje služe za kreiranje javnog mnjenja, stav javnosti može biti meta manipulacija, što ga čini veoma osetljivim i složenim učesnikom regulatornog procesa. Američka iskustva sa lobiranjem koja su usavršavana tokom 20-tog veka, preuzeo je i koristi ih ceo svet; danas se u slučaju velikih investicionih projekata koriste razni mehanizmi lobiranja i oblikovanja javnog mnjenja. Moguće zloupotrebe i manipulacije mogu biti opasne naročito po interese zainteresovane javnosti, jer se tada stav ugrožene populacije minimizira naspram „opšteg nacionalnog interesa“ i svekolikog ekonomskog prosperiteta. A to se upravo dešava u slučaju promovisanja mega projekta Jadar.

3.1 Javne rasprave - neregularnosti i zloupotrebe

Javna rasprava predstavlja ključni oblik konsultovanja i učešća građana, organizacija, organa, stručne i ostale zainteresovane javnosti u procesu pripreme zakona³. U Srbiji ne postoji regulitiva koja određuje proces organizovanja, održavanja i posebno – način donošenja i dalju upotrebu zaključaka javnih rasprava. Javne rasprave se mogu lako izbeći, a čak i ako se održe, lako se mogu fingirati. Prema [6] „javne rasprave se u Srbiji odvijaju prema nedovoljno jasnoj proceduri, a propisi se najčešće usvajaju bez njih i kroz hitan postupak u Narodnoj skupštini.“

Poslednjih nekoliko godina veći deo zakona koje je utvrdila Vlada uopšte nije bilo na javnoj raspravi pa se zakoni donose po hitnoj proceduri, što je zloupotreba o kojoj se malo govori. Predlagaču zakona je prepušteno pravo da odlučuje da li će održati javnu raspravu i na koji način će javnost biti obaveštena o njenim rezultatima. Prema [6] „Forma izveštaja sa javne rasprave nije unapred utvrđena nijednim propisom“.

Javne rasprave dakle daju samo privid demokratskog odlučivanja i učešća javnosti, a zapravo su odličan paravan za samovolju i zlupotrebe - unapred popunjene sale, fingiranje primedbi, relativizovanje zaključaka, itd. Ne postoje nikakva pisana pravila koja obavezuju organizatora da objasni da li je, i kako, odgovorio na podnete primedbe. Ovo je često razlog odvraćanja dela i zainteresovane i stručne javnosti za bilo kakvo učešće u njima.

Ukratko, može se reći da su javne rasprave kao relikt samoupravnog socijalizma, novom sistemu društvenih odnosa omogućile privid demokratskog procesa odlučivanja, a zapravo predstavljaju veliki potencijal za zloupotrebe i mahinacije svake vrste.

3.2. (Ne)primenljivost javnih rasprava na tehničke ekspertize

Javne rasprave su zamišljenje radi demokratskog učešća javnosti u procesu usvajanja predloga zakona – jer se zakonima uređuju odnosi među ljudima, tj. između pravnih i fizičkih lica, i utvrđuju njihova međusobna prava i obaveze. One mogu da posluže za izjašnjavanje o pitanjima od javnog značaja, ili za uključivanje lokalnog stanovništva u rešavanje komunalnih problema. Ali – nigde u svetu se javne rasprave ne koriste za ocenu tehničkih analiza i dokumenata. A upravo je to u Srbiji postala ustaljena praksa – i naročito je izražena u poslovanju MZŽS.

O zloupotrebama javnih rasprava koje se tiču zakona bilo napisa i u dnevnoj i nedeljnoj štampi ([7], [8]) ali su zapravo daleko češće one zloupotrebe koje se odnose na ocenu tehničkih procena i analiza, o kojima opšta populacija nije u stanju da pruži relevantno mišljenje. Uključenje javnosti u takvim slučajevima ima smisla samo onda kada postoje različita mišljenja među ekspertima o pitanjima koja su od javnog interesa. Tada uključenje javnosti treba da pomogne uključivanju šireg dijapazona stručnjaka, kako bi se stekla dovoljna kritična masa za proces odlučivanja. Ali - nigde u svetu se od javnosti ne traži da pruži svoje „ekspertsko mišljenje“ o tehničkim analizama i zaključcima. To je zloupotreba koja je postala praksa koju imamo već decenijama, i koja je ugrađena u naše zakonodavstvo, naročito ono koje se bavi zaštitom ŽS.

Kao primer može poslužiti nedavno izrađeni strateški dokument „Plan kvaliteta vazduha u aglomeraciji Beograd“ [9], čiju je izradu grad Beograd poverio Gradskom zavodu za javno zdravlje iz Beograda. Pošto lekari mogu samo da leče posledice lošeg vazduha, nosilac posla, Gradski zavod za zaštitu zdravlja je kao podugovarača uposlio Institut za fiziku iz Beograda. Institut za fiziku jeste renomirana ustanova od nacionalnog značaja, ali se teško može reći da ima relevantne reference za upravljanje kvalitetom vazduha za neko područje. Ne ulazeći u broj posrednika, kvalitet tog dokumenta i njegovu cenu, ovde je bitno istaći da uprava grada Beograda mišljenje - o studiji Instituta za fiziku nije zatražila od neke od institucija koja bi mogla biti relevantna za tu oblast. Ne, mišljenje o radu Instituta za fiziku uprava grada Beograda je zatražila od građana. To je primer tipične zloupotrebe javne rasprave, kakvih imamo na desetine svake godine.

Na isti način i MZŽS proverava svoje odluke o usvojenoj tehničkoj dokumentaciji: ne daje ih na ocenu relevantnim institucijama, već pita građane šta misle o tome! Tako se pod maskom transparentnosti i učešća javnosti u procesu odlučivanja, pred građane stavlja zadatak da u veoma kratkom roku, ocene da li su dobro urađene tehničke analize koje su u dužem vremenskom periodu izradili plaćeni ekspertski timovi sa raznih instituta i/ili univerziteta. Da li zainteresovani građani – misli se na one koji uz relevantna znanja imaju i kritičko mišljenje o ponuđenim dokumentima – treba da ostave sve svoje obaveze (uzmu godišnje odmore, bolovanja i sl.) da bi u ime javnog interesa poslali svoje primedbe? Naravno da ne treba, jer će to biti samo uzalud utrošeno vreme.

To su iskustva sa pomenutim „Planom kvaliteta vazduha u aglomeraciji Beograd“, kada su sve primedbe koje su zahtevala iole veće angažovanje – odbijene uz ljubaznu zahvalnicu. Zašto je tako? Zato što nigde ne piše da mora drugačije.

Javne rasprave ne mogu zameniti institucije države, ali mogu biti činilac u procesu odlučivanja radi već transparentnosti i postizanja potrebne kritične mase u procesu odlučivanja. Međutim, u Srbiji su one banalizovane, nudeći populaciji da se izjašnjava o problemima u koje nije upuđena. Primer je besmislica bez presedana – pokušaj da se ozbiljni i složeni tehničko-tehnološki problemi koje ima projekat Jadar, povezani sa nizom naučnih disciplina – ponude naciji da se o njima izjašnjava na referendumu.

Taj gemišt sačinjen od samoupravljačkih i demokratskih modela odlučivanja nam je podario stanje životne sredine koje imamo danas. Zloupotrebe koje se mogu postići javnim raspravama su izuzetno velike, zato je teško poverovati da će ih se nosioci vlasti u novom sistemu društvenih odnosa lako odreći.

4. ZAKON O ZAŠTITI ŽIVOTNE SREDINE (ŽS)

Naš Zakon o zaštiti životne sredine (ŽS) [1] je pun manjkavosti, počev od pojmovnih grešaka, pa do pogrešnog načina donošenja odluka – koji je verovatno i osnovni uzrok stanja ŽS kakvo danas imamo. U ovom poglavlju je navedeno nekoliko karakterističnih mesta na koja po mišljenju autora treba obratiti pažnju.

4.1 Ne postoji nezavisna regulatorna agencija u oblasti ZŽS

Zaista - Srbija nema nezavisnu regulatornu agenciju za zaštitu ŽS. Postoji institucija koja se zove „Agencija za zaštitu životne sredine“, ali je njen naziv pogrešan, i trebalo bi da u skladu sa njenim zadacima, bude na primer - Servis za održavanje monitoring opreme i izveštavanje. U civilizovanom svetu tela poput Agencije za zaštitu ŽS predstavljaju regulatorni organ kome se šalju izveštaji o zagađenju, na osnovu kojih se oduzmima dozvola za rad prekomernom zagađivaču. Naša Agencija jedino reguliše nabavku potrošnog materijala za mernu opremu.
Zloupotreba naziva ima naravno svrhu, ali se ona tiče politike i izlazi izvan okvira ovog rada. Pravni vakuum je izbegnut time što je naš zakon uveo funkciju VD regulatornog tela, u vidu Ministarstva za zaštitu životne sredine.

4.2 Zakon pogrešno tumači pojmove sigurnosti i bezbednosti

Zakon o zaštiti ŽS [1] jedan je od četiri zakona koji se bave zaštitom ŽS. Umesto da bude neka vrsta „krovnog“ zakona, on se izgubio baveći se sa izveštajem o sigurnosti koji se u njemu progrešno zove „Izveštaj o bezbednosti“.

Izraz „sigurnost“ o kome ovde treba da se radi, odnosi se na pouzdanost rada tehničko-tehnoloških sistema, čiji nepravilan ili nepouzdan rad može prouzrokovati štetne posledice po zaposlene, okolnu životnu sredinu i posledično po zdravlje populacije – sa posebnim osvrtom na moguće neplanirane događaje, za koje se moraju predvideti odgovarajuća tehnička i sistemska rešenja. Izveštaj o sigurnosti se bavi procenom u kojoj će meri planirani rad biti u skladu sa projektovanim parametrima, kako sada, tako i u onom vremenskom periodu za koji se traži dozvola za rad.

Izraz „bezbednost“ se odnosi na pitanja fizičkog obezbeđenja ili nadzora, zaštite od terorizma i slično. Pitanja bezbednosti relevantna su za policiju i njoj sličnim službama, i ne bi smela da budu predmet javne rasprave (na čemu insistira Zakon [1]). Naprotiv – raspored nadzornih kamera, osiguranje pristupa i slične bezbednosne mere ne smeju biti dostupne široj javnosti. Ali - onako kako je zapisano u našem Zakonu o zaštiti ŽS, pomenuti Izveštaj o bezbednosti treba slati ministru policije, a ne resornom ministru za zaštitu ŽS.

U svakodnevnom životu se izrazi sigurnost i bezbednost često koriste kao sinonimi. Kada neko kaže da je imao siguran let avionom, slušalac ne pravi razliku i ne pita da li se misli na sigurnost tehnike (npr. rada motora itd.) ili na bezbednost (nije bilo terorista na letu). Ali – kada neko piše zakon u kome propisuje obaveze pravnih i fizičkih lica, i pri tome pobrka značenje izveštaja o „sigurnosti“ i „bezbednosti“, taj zaista pokazuje hrabrost da svoje neznanje ne samo javno prikaže, već i ozakoni.

Ostaje pitanje – kako ta „mala“ greška već skoro 20 godina promiče našim „vrhunskim“ eko-stručnjacima, pored silnih doktorata, smerova i fakulteta za „zaštitu životne sredine“ (u novom Predlogu izmena i dopuna pomenutog zakona [5], to stoji i dalje). Uzgred – u tom novom Predlogu informacije o ŽS više nisu kategorija od javnog značaja, što je protivno potpisanoj Arhuskoj konvenciji.

4.3 Zakon o zaštiti ŽS se ne bavi štetnim uticajima na ŽS

Iako predstavlja okosnicu celog Zakona o zaštiti ŽS, Izveštaj o bezbednosti⁴ se ne bavi uticajem na ŽS, već postrojenjem tj. zagađivačem, a ne životnom sredinom! Za uticaj na ŽS postoji poseban zakon - „Zakon o proceni uticaja na ŽS“ [2] koji razmatra Studiju o proceni uticaja na ŽS.

Izveštaj (rađen prema [1]) analizira tehnologiju, organizaciju, zaštitne mere i drugo, kako bi dokazao da je za zaposlene rad na postrojenju siguran - i bezbedan! Pitanje je šta sve razmatra taj Izveštaj, i da li treba da ga razmatra MZŽS ili neko drugi, ko je licenciran za ocenu tehnologija i organizaciju postrojenja, jer je za MZŽS interesantan samo onaj deo koji se tiče procene koncentracija polutanata koji su raspoloživi za dalje širenje izvan postrojenja. Iako se njegova uloga tu završava, Izveštaj koji Zakon o zaštiti ŽS pominje najvažniji je i najosetljiviji od svih izveštaja, jer čini osnovu za sve ostale analize.

Operator (čitaj Rio Tinto) izbegava scenarije koji bi ga ili previše koštali, ili za koje nema pravi odgovor – jer mogu da mu sruše i Izveštaj koji se radi prema [1] i kasniju Procenu uticaja na ŽS, koja se radi prema [2]. Često se „nezgodni“ scenariji isključuju obećanjima o savršenoj organizaciji, ili se zamenom teza svode na neke druge, lako rešive situacije. Obično tome služe dobro plaćeni lokalni „eksperti“- često i instituti i fakulteti, koji imaju zadatak da značaj „nezgodnih“ scenarija relativizuju i minimiziraju, kako bi se prikazali kao nerelevantni. Često se u procesu lobiranja za račun operatora, mišljenja naručenih eksperata ne zasniva na činjenicama, već na njihovom ugledu u naučnoj javnosti i široj društvenoj zajednici.

U članu 36, Stav 3, Zakona o zaštiti ŽS [1] piše da je Procena uticaja na ŽS „sastavni deo tehničke dokumentacije“. To znači da je ono što se radi kao drugo - uticaj na ŽS [2] - deo tehničke dokumentacije koji se prilaže uz ono što se radi prvo (procena uzroka koji se dobija iz [1]). Neko bi pomislio da je to zato što se žele sagledati tj. uporediti uzroci i posledice. Ovo bi moglo bilo logično, ako se koriste tzv. probabilističke metode koje omogućavaju realnu sliku odnosa uzroka i posledica. Ali – to je jedna druga priča: tada se ključnim parametrima pridružuju statističke raspodele, razmatraju korelacije, i onda se savremenim Monte Karlo tehnikama može sagledati opseg stvarnih tj. realnih efekata. Uz to ide analiza neodređenosti i osetljivosti – koja upućuje na dalju analizu najvažnijih parametara, itd. To su elementarne stvari za iole ozbiljnijeg studenta koji se zanima za tu oblast. Ali – ako se tako ne radi – a ne radi se – onda je na delu najverovatnije jednostavno štimovanje rezultata.

Podvucimo i to da je izuzetno važno ko i kako kontroliše koji se i kakvi rezultati iz Izveštaja koji proizilaze iz [1] koriste kao ulazni podaci za Procenu uticaja na ŽS koje određuje [2], jer se veoma lako mogu lažirati konačni rezultati. Naime, ako se naštimuju koncentracije polutanata u Izveštaju, rezultati Procene uticaja na ŽS se mogu podesiti tako da odgovaraju svakom mogućem zahtevu, tj. pravilniku. Ta kontrola kvaliteta utiče na kraju na kvalitet i validnost izdatih dozvola; autor ovog teksta tu vrstu kontrole nije uspeo da prepozna ni u jednom javno dostupnom dokumentu.

Za one koji malo bliže poznaju ovu oblast, Izveštaj o „bezbednosti“ bi odgovarao nivoima 1 i 2 tzv. probabilističkih analiza (Probabilistic Safety Assessment, PSA Level 1 and 2) dok bi ono što zovemo Procena uticaja na ŽS trebalo da odgovara nivoima 3 iz PSA – ili PRA (Probabilistic Risk Assessment) ukoliko se posmatraju i zdravstveni efekti na stanovništvo. Autor ovog rada je koautor i autor dva Evropska modela za procenu rizika od nuklearnih akcidenata u životnoj sredini, što je PRA (nivo 3 ili off–siteanalize) – u programskim sistemima COSYMA i RODOS [10], [11]. Probabilističke studije su u početku primenjivane samo na nuklearna postrojenja. Međutim, sve današnje studije uticaja na životnu sredinu za veće industrijske objekte, a posebno za SEVESO postrojenja ne mogu dobiti dozvolu za rad samo na osnovu tzv. konzervativnog, odnosno determinističkog prilaza.

4.4 (Ne)legitimnost donetih odluka

Dozvole za zagađenje izdaje regulator, koji na osnovu nezavisne analize predlaže Vladi da odobri ili odbije neki projekat. Ali, resorno ministarstvo je kao regulator ujedno i sastavni deo Vlade, pa prema modelu Zakona, mora (kao regulator) da samo sebi – kao delu Vlade, predloži sa kakvom odlukom izaći na sednicu Vlade koja će - kao da resorno ministarstvo nije njen deo „objektivno“ razmatrati podneti predlog.

Kakav god da je, taj predlog je u suštini nelegitiman, jer pravi regulator ne samo da ne zastupa neko određeno ministarstvo, već ne zastupa ni Vladu Srbije. U suštini, regulatorna funkcija govori u ime cele populacije, jer regulator u najširem smislu zastupa interese naroda, stoga njega mora da bira parlament. Iako regulatorno telo za zaštitu ŽS u Srbiji formalno ne postoji, sve njegove poslove kao VD obavlja MZŽS - koje se nalazi u očiglednom sukobu interesa. Zato je proces izdavanja dozvola za zagađenje ŽS u Srbiji kompromitovan, i u suštini nelegitiman.

5. MINISTARSTVO ZA ZAŠTITU ŽIVOTNE SREDINE (MZŽS)

Ne postoji veća i važnija uloga Ministarstva za zaštitu životne sredine (MZŽS) od izdavanja dozvola za rad onima koji svojim delovanjem zagađuju našu ŽS. Poplave i suše su posledica više sile, zemljotresi takođe. Ali – sistemsko i svesno zagađenje vazduha i trovanje vodotokova mora biti pod kontrolom organizovane države. Sva moguća sadašnja i buduća zagađenja ŽS – ali i zdravlje nas i našeg potomstva zavise od toga kome će i kako MZŽS dati dozvolu da nam zagađuje životnu sredinu.

Iako ima preko 110 različitih organizacionih jedinica (sektora, odeljenja, odseka, grupa i dr.) sa isto toliko rukovodilaca, u MZŽS ne postoji nijedna organizaciona jedinica koja ocenjuje da li je podneta Procena uticaja na ŽS prihvatljiva ili ne. Jasno je takve grupe i nemaju kapacitete za tako nešto, pa regulator ima listu svojih institucija za tehničku podršku (na еngleskom - TSO - od Technical Support Orgabization), koje za račun regulatora obavljaju tehničke ekspertize. Isto to radi i operator (tj. Rio Tinto), i jedino je važno da regulator i operator nemaju iste TSO, inače je regulatorni proces kompromitovan.

Da bi se zamaglilo dvostruko predstavljanje i zlupotrebe u izdavanju dozvola za zagađenje, Zakon je pokušao da skrene pažnju sa MZŽS uvodeći komisije koje su nekakav hibridni organ – koji delom jeste, a delom nije deo MZŽS. Te komisije (ima ih više) delom jesu, ali i nisu politički organ, one delom jesu, a nisu stručno telo, i na kraju delom jesu, a zapravo nisu pravno lice; odnosno jesu, a nisu grupa građana tj. grupa fizičkih lica.

5.1 Komisije

Hibridni model sa uvođenjem komisija na osnovu kojih MZŽS donosi odluke o izdavanju dozvola je jedinstven u svetu. Formiranjem ad-hok radnih grupa tj. komisija, MZŽS jedan deo svojih zaposlenih proglašava za svoju tehničku podršku kojoj pridodaje fizička lica koja nisu zaposlena u MZŽS, u statusu stručnjaka po ugovoru o delu. Kako se pravno tumači status tih grupica tj. komisija, teško je reći, ali je sigurno da te komisije nemaju uslove za formalni status tehničke podrške (TSO) jer nemaju status pravnog lica. Jedino je jasno da ministar može da forimra grupu od zaposlenih i nezaposlenih da ga savetuju po određenom pitanju. U slučaju da je TSO neka institucija ministar bi morao da posluša njihove ekspertske nalaze, ili da uposli drugu instituciju kako bi opovrgao analize prve institucije. Ali, sa mišljenjem „mešovite komisije“ koja je pravno gledano delom sastavljena od grupe građana, daleko je lakše: oni su flekdiblniji jer su podložni pritiscima, ali pre svega zato što predsednik komisije mora biti zaposlenik iz MZŽS.

Komisije se u našim zakonima za ŽS javljaju u dva pojavna oblika: kao „Stručna komisija“ (Zakon o strateškoj proceni uticaja na ŽS) ili kao „Tehničke komisije“ (Zakon o zaštiti ŽS, Zakon o proceni uticaja na ŽS i Zakon o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja ŽS). Odabir naziva je u vezi sa redosledom održavanja javnih rasprava. Deo komisije čine zaposleni u Ministarstvu a drugi, ekspertski deo, čini grupa građana koju određuje Ministar. Ne radi se o bilo kakvoj grupa građana: to su naši najeminentniji i najbolji stručnjaci u svojim oblastima. Po mišljenju ministra. Ili predsednika Vlade. Ili nečijeg šefa kabineta. Ili nekog partijskog lidera, ili – teško je reći, ima raznih mišljenja.

Svi članovi komisije jesu zaposleni, ali ne na istom mestu: oni „spoljni“ članovi su već zaposleni na institutima i fakultetima, i zato svoje zadatke moraju da odrađuju preko ugovora o delu. Komisija odlučuje demokratski, većinom glasova. Ako se desi da neki kažu jeste, a drugi kažu nije, tu je predsednik Komisije koji mora biti iz Ministarstva, da u ime politike razreši sve naučne i stručne nedoumice.

Rezultati koje nudi operater, tj. zagađivač (Rio Tinto) uvek ukazuju na savršeni sklad i poklapanje sa najvišim domaćim i svetskim standardima. Ali, to neko mora da proveri – i tu nastupa komisija. Misli se naravno na spoljne članove, jer u MZŽS nemaju niti laboratorije niti računski centar. Dakle - ako spoljni članovi ne odrade savesno svoje ugovore o delu, zagađivač može proći bez ikakve kontrole a za rezultat možemo dobiti razna prekomerna zagađenja u ŽS.

Izabrani stručnjaci (spoljni članovi komisije) moraju da provere ima li situacija koje je zagađivač „zaboravio“ da navede, što zahteva određena znanja i reference. Da bi se proverilo – a mora – da li su ponuđeni rezultati štimovani (tj. lažirani) moraju se koristiti realni podaci i verifikovane metode i programi, za koje spoljni članovi komisije moraju imati licence. Pitanje je i da li za svoje privatne poslove koriste skupu državnu opremu i laboratorijske uređaje, hemikalije i naravno – saradnike sa onog „drugog“ - tj. redovnog posla? Mnogi hemizmi jesu poznati, i mogu se ad-hok proceniti, ali mnoge pretpostavke koje zagađivač navodi, zahtevaju verifikaciju. Sve to se upravo jako odnosi na mega projekat Jadar, firme Rio Tinto.

Dakle - pitanje je kako, gde i kada spoljni članovi komisije odrađuju svoje ugovore o delu? Ako ih odrađuju profesionalno, postoji samo „manji“ problem – njihova zloupotreba položaja i razna kraduckanja koja se tiču samo njih i njihovih ustanova gde su redovno zaposleni. Ali, ako potpisuju izveštaje bez ikakvih provera, a moguće i bez ikakvog čitanja – tada to više nije samo problem njihove etike i još nečega, već problem svih nas i mogući uzrok nezakonitog prekomernog zagađenja Srbije!

Sa druge strane – ako su za procene analize uticaja na ŽS potrebne hemisjke ili druge analize i/ili proračuni – šta u Komisiji onda rade zaposlenici iz Ministarstva? Da li su tu samo da osiguraju preglasavanje ako ustreba? Kakva je to komisija u kojoj jedan deo ne razume o čemu priča drugi deo – a onda sednu i svi zajedno glasaju? Da li se takve odluke mogu uopšte smatrati legitimnim?

Ovakav način rada je omogućio da se kod nas sistemski već decenijama neguje tzv. autocenzura: ako je neko od spoljnih članova protiv unapred donete odluke – biće skinut sa liste podobnih eksperata. Ne boli samo to da se protivljenjem lako gubi veza sa Ministarstvom, već i saznanje da će se lako naći neko drugi ko će zbog nekih svojih sebičnih interesa da uradi to isto. Tako smo uspeli da endemski povežemo autocenzuru i sinekuru, i dobili model u kome u devastaciji pravne države veliku i važnu ulogu ima njena intelektualna elita.

Rezultat tog „komisijskog“ modela je jedinstveni slučaj, verovatno nepojmljiv za većinu razvijenih zemalja: u poslovima zaštite životne sredine privatnici angažuju državne institucije da im rade studije, a onda državne institucije angažuju privatnike da te iste studije ocene.

5.2 Osiguranje kvaliteta i sprečavanje sukova interesa

U Srbiji ne postoje pisani kriterijumi⁵ za izradu procene uticaja na ŽS, što je jedan od uzroka koji omogućavaju brojne zloupotrebe. Činjenica da dokumente koje podnosi Rio Tinto ocenjuje grupa građana a njegove studije renomirane institucije, stvara pritisak na javno mnjenje, naročito na eksperte iz Komisije – da predloženi dokumenti moraju biti odobreni. To je opasna i velika greška!

Naravno da je važno ko i kao radi studije koje Rio Tinto predaje MZŽS. Ali – daleko je važnije ko, kako i na osnovu čega ocenjuje. A to u ime svih nas, tj VD regulatora u vidu resornog ministarstva – radi nepoznata grupa građana koju Zakon naziva Komisija. U Zakonu ne piše jasno da li u Komisiji mogu biti i spoljni članovi čije su institucije radile za Rio Tinto. To znači da u slučaju studija koje podnosi Rio Tinto – niko sa Mašinskog, Tehnološkog ili Rudarskog fakulteta Univerziteta u Beogradu ne može biti član Komisije. Zbog toga je apsolutno neophodno učešće javnosti.

U konkretnom slučaju, ukoliko je potrebno recenzirati rad Mašinskog fakulteta Univerziteta u Beogradu, onda se mora angažovati drugi Mašinski fakultet, najmanje isto ili bolje rangiran. Ako ga nije moguće naći u Nišu ili Novom Sadu, onda se angažuje Mašinski fakultet iz Ljubljane, Berlina itd. Posebno je važno – ne samo oceniti to što je urađeno, već takođe proceniti šta sve nije urađeno, tj. obuhvaćeno. Stoga MZŽS mora da zahteva od svoje tehničke podrške da preispita relevantna svetska iskustva koja su zabeležena u svim fazama konkretnog procesa – od prerade i ekstrakcije litijuma iz rude, do problema sa kontrolom zagađenja sa jalovišta, i proveri da li neki relevantni procesi nisu analizirani (tzv. Gap Analysis).

Rezultati naručenih studija Rio Tinta moraju biti provereni sa vefikovanim eksperimentalnim i numeričkim metodama i modelima. Da li se to radi i kako uopšte rade Komisije koje formira MZŽS – javnosti nije poznato. Ali – možda je i nevažno, jer kako god da rade, njihove odluke idu na javnu raspravu o čemu je već bilo reči poglavljima 3.1 i 3.2. Posebno je zabrinjavajuće što nekoliko ministarstvava današnje Vlade ne uvažava mišljenje najvećeg dela stručne javnosti (SANU Hemijskog i Fakulteta fizičke hemije, Biološkog fakulteta itd.) koje jasno ukazuje na pogubne posledice projekta Jadar. Vlada Srbije ne reaguje na dokaze o neregularnostima prilikom izrade Prostornog plana posebne namene i o sukobu interesa tj. angažovanju dela Vlade⁶ od strane Rio Tinta, što daje osnova za sumnje do se radi o sumnjivim poslovima. Takođe, veliko je pitanje na koje još nema odgovora – zašto MZŽS prihvata studije koje za Rio Tinto rade institucije koje nisu referentne za te poslove⁷?

R E Z I M E

Postoje velike slabosti u procesu izdavanja dozvola zagađivačima u Srbiji: zakoni koji regulišu zaštitu životne sredine glavnu ulogu u odlučivanju poveravaju komisijama koje se biraju na netransparentan način, i čiji rad nije regulisan pisanim standardima. Tako donete odluke idu zatim na javne rasprave, čije održavanje takođe nije definisano, i koje se zloupotrebljavaju za ocenu tehničkih ekspertiza. Posledice su vidljive u vidu zagađenja životne sredine koje je verovatno najviše u Evropi. To je stanje koje je nasleđeno, ali sa projektom Jadar dobija priliku da dratsično dobije na ubrzanju.

Ocena tehnološki veoma osetljivog, i po prirodnu sredinu izuzetno opasnog projekta, vrednog desetine milijardi evra ne može se rešiti preko nekoliko ugovora o delu, koje u kratkom vremenskom roku treba da u slobodno vreme, odrade – na drugom mestu već zaposleni anonimni pojedinci. Rio Tintov projekat je prilika da se ukaže na sve nedostatke postojećeg sistema izdavanja dozvola za zagađenje Srbije, i da se najzad počnu koristiti instrumenti pravne države. Jednostavno – komisije ne mogu zameniti institucije sistema (kao u vreme Saveza komunista).

Procena uticaja na životnu sredinu jednog velikog mega projekta, kao što je to projekat Jadar firme Rio Tinto, prevazilazi kapacitete i mogućnosti mešovite „radne grupe“, i mora takođe biti projekat, i to ozbiljan i veliki projekat, kojim će se baviti referentne ustanove. Jedino moguće rešenje u datim okolnostima je da Vlada Srbije raspiše (međunarodni) tender za projekat koji bi se bavio ocenom rezultata studija koje za projekat Jadar podnosi firma Rio Tinto.

Stav autora ovog teksta je da nije osnovni problem izgradnja rudnika i postrojenja u okviru projekta Jadar, već da je problem u tome što se izgradnja takvog rudnika i pratećih postrojenja na zapadu Srbije ne može izvesti na način koji bi bio ekonomski isplativ Rio Tintu, i ujedno zadovoljavao važeće ekološke standarde. To znači da su sve priče o zadovoljenju tzv. ekoloških standarda (svesno) izrepčene laži.

Činjenica je da se u Srbiji već duži niz godina ne poštuju nikakvi ekološki standardi, i Rio Tinto to dobro zna; zato je uostalom i došao u Srbiju. Rio Tinto do sada nije morao da se bavi obmanjivanjem javnosti, jer i dalje računa prvenstveno na slabosti sistema izdavanja dozvola za zagađenje u Srbiji – što je bila i osnovna tema ovog teksta. Projekat Jadar firme Rio Tinto je postao veliko političko pitanje, i biće potreban napor da odluke koje se očekuju budu bazirane na činjenicama, a ne praznim obećanjima.

Kod nas ne postoji strateški dokument koji bi odredio granice budućih zagađenja koja mogu da se tolerišu a da ne ugroze vitalne nacionalne interese. To stanje postaje neodrživo, jer Srbija ne može više da ostvaruje svoj privredni rast na račun kvaliteta životne sredine? Država mora definisati granice budućih zagađenja, koja još uvek mogu da podrže naš održivi razvoj. To je strateški važno pitanje za budućnost naše dece. Neće nikako valjati ako se time bude bavila nekakva radna grupa ili komisija.

Balans između ekonomskog razvoja i zagađenja ŽS određuje onaj ko izdaje dozvole za rad zagađivača. U Srbiji ga praktično određuje grupa građana po osnovu autorskih honorara, tj. ugovora o delu. Ovakav model je nedopustiv, što vodi i zaključku celokupnog teksta: Srbiji je neophodno nezavisno regulatorno telo u oblasti ZŽS.

Ocena uticaja projekta Jadar na životnu sredinu prevazilazi mogućnosti radne grupe –ili „tehničke komisije“ i mora se posmatrati kao poseban projekat. Jedini mogući je zaključak: da Vlada RS raspiše (međunarodni) tender za Projekat koji bi se bavio ocenom rezultata projekta Jadar na ŽS

Za sagledavanje dosadašnjih grešaka u zaštiti životne sredine neophodna je kritična masa svesti o tome šta ona znači nama i budućim pokolenjima. Kontrola zagađenja, odnosno operacionalizacija zaštite životne sredine zavisi od poštovanja pravne države. U onoj meri u kojoj razvijena pravna država, u toj meri je i razvijena svest o zaštiti i očuvanju životne sredine. Zato zaštita životne sredine ne bi smela biti mesto podela, već međusobnog razumevanja i saradnje svih političkih činilaca u Srbiji. U najkraćem – zaštita životne sredine je civilizacijsko pitanje.

Reference

[1] Zakon o zaštiti životne sredine "Sl. glasnik RS", 135/2004, 36/2009, 36/2009
[2] Zakon o proceni uticaja na životnu sredinu “Službeni glasnik RS”, br. 135 od 21. decembra 2004, 36 od 15. maja 2009.
[3] Zakon o strateškoj proceni uticaja na životnu sredinu ("Sl. Glasnik RS", br. 135/2004 i 88/2010)
[4] Zakon o integrisanom sprečavanju i kontroli zagađivanja životne sredine ("Sl. Glasnik RS", br. 135/2004 i 25/2015)
[5] Zakon o izmenama i dopunama zakona o zaštiti životne sredine, Nacrt, Beograd.
[6] Javne rasprave: učešće građana u procesima kreiranja politika, Beograd, CRTA, 2018.
[7] J. Raičević, Da li je nuklearna sigurnost na prvom mestu, Beograd, Dnevni list Politika, 18.11.2018.
[8] J. Raičević, Radioaktivna sigurnost u kandžama korupcije, Beograd, NIN, 22.08.2019.
[9] Plan kvaliteta vazduha u aglomeraciji Beograd, Nacrt, Beograd, Gradski zavod za javno zdravlje, 2021.
[10] COSYMA: Health Effects Models, Ehrhardt J., Raicevic J., et. al. Wissenschaftliche Berichte, FZKA- 5567, Forschungszentrum Karlrsruhe, Germany, 1995.
[11] Model Description of HEALTH – Module for Assessment of Stochastic Health Effects in RODOS, FZK, Karlrsruhe, Germany, 2000.

S u m m a r y

There is no independent regulatory agency for environmental protection in Serbia. Its role is performed by the Ministry of Environmental Protection, which is not independent, which violates the first and basic principle of regulatory work. For years, the decisions of the Ministry have been based on the work of hybrid "expert" commissions of unclear legal status, which - especially in the case of the Jadar project, do not have the capacity to evaluate the key documents. The decisions of these commissions are not evaluated by the relevant institutions - but by the common population, through unregulated public debates, with numerous abuses, the most important of which is that debates of the common public are intended to consider draft laws - and not to evaluate technical reports. In this particular case, Rio Tinto engages state institutions to prepare the studies and analyzes required for the issuance of licenses, submitting them to the Ministry for adoption – while for assessing the Ministry uses not the institutions, but contract selected individuals. The whole process ends with the not well-defined debate of the plain public. Such an approach obviously cannot replace the reference institutions of the country.

In conclusion, the objective evaluation of the whole Jadar project is possible only if the Government of Serbia announces an (international) tender for the project to evaluate the studies that Rio Tinto submits to the Government of Serbia in order to obtain a permit for the Jadar project.

^{2 Prema našem zakonima koji se tiču zaštite životne sredine, izveštaji operatora se ocenjuju komisijski, u veoma kratkom roku. Pisani standardi o radu tzv. stručnih i tehničkih komisija ne postoje. Više o tome u poglavlju 5.1.}
^{3 Preuzeto sa Vikipedije na Srpskom jeziku}
^{4 Da bi se izbegla moguća konfuzija, nadalje će se „Izveštaj o sigurnosti“ - koji se u Zakonu pogrešno naziva „Izveštaj o bezbednosti“ - zvati samo „Izveštaj“. Svako odstupanje će biti posebno naglašeno.}
^{5 Postoje razni upitnici, koji mogu da posluže samo za pravljenje statistike, ali nikako kao standardi za pisanje pomenutih studija.}
^{6 Ministarstvo građevinarstva, saobraćaja i infrastrukture.}
^{7 Na primer, Mašinski fakultet u Beogradu nije matičan za hemiju ili meteorologiju.}

ARHIVA PPNS

DEGRADACIJA PROSTORA U OKVIRU PROJEKTA JADAR - RATKO RISTIĆ, IVAN MALUŠEVIĆ, PETAR NEŠKOVIĆ, ANGELINA NOVAKOVIĆ, SINIŠA POLOVINA, VUKAŠIN MILČANOVIĆ

PROF. IMRE KRIZMANIĆ: PROJEKAT JADAR - UTICAJ NA BIODIVERZITET

IZ ARHIVE
OSNOVNA ISTRAŽIVANJA LITIJUMA I SVA PRIMENJENA GEOLOŠKA ISTRAŽIVANJA NISU DOZVOLJENA PROGRAMOM ZAŠTITE ŽIVOTNE SREDINE U KRAGUJEVCU OD 2023-2033	SANU: PROMOCIJA ZBORNIKA "PROJEKAT JADAR - ŠTA JE POZNATO?" (VIDEO) - EKSKLUZIVNO NA PPNS	"RUDARSKA INDUSTRIJA JE GLAVNI IZVOR ZAGAĐENJA ZEMLJIŠTA NA ZAPADNOM BALKANU" - ZAJEDNIČKI ISTRAŽIVAČKI CENTAR EVROPSKE KOMISIJE